独家：解读《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》

打造现代化的基层治理服务新格局 

——解读《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》（上）

近日，《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》（下称《意见》）重磅发布，提出力争用15年左右时间，基本实现基层治理体系和治理能力现代化，中国特色基层治理制度优势充分展现。现代化的基层治理格局应该是怎样的？如何在《意见》框架下提升基层治理能力？中国社会工作特邀相关专家学者和一线实务工作者就相关问题进行探讨。本次圆桌将分两期刊发，敬请关注。

圆桌主持人:

本刊记者 夏学娟

圆桌嘉宾：

王思斌 北京大学社会学系教授、博士生导师，中国社会工作教育协会名誉会长，中国社会工作学会会长

徐选国 华东理工大学社会工作系副教授，中国社会工作教育协会理论专委会副秘书长

任敏 华中科技大学社会学院副教授

金美凤 浙江省海宁市硖石街道西山社区党委书记、主任，海宁爱心联盟综合党委书记

任艳萍 上海洋泾社区公益基金会秘书长

基层治理是国家治理的基石

主持人

党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，第一次系统描绘了中国特色国家治理体系的“图谱”。时隔两年，中共中央印发《意见》，进一步从基层治理角度明确了统筹推进乡镇（街道）和城乡社区治理的机制。请问加强基层治理体系和治理能力在推进整个国家治理体系和治理能力现代化中有何意义？《意见》的出台对于社会工作的发展又会带来怎样的机遇？

王思斌：


党的十八大之后，党中央把传统的社会管理转变到社会治理的思路上来，强调各方参与和民主协商。要从总体上实现转变就要从体制机制上入手，于是有了较为系统的社会治理思想。经过几年探索实践，党的十九届四中全会提出了在国家层面进行改革和推进的总规划。但是，任何国家行动都要落实到基层，都要在与人民群众生活密切相关的领域实现，而基层又是国家治理的薄弱环节，所以，《意见》把基层治理看作国家治理的基石，指出统筹推进乡镇（街道） 和城乡社区治理是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。我认为这个定位是十分正确和准确的，加强基层治理体系和治理能力现代化建设意义重大。

徐选国：

《意见》明确界定了各界长期以来讨论的“基层”“基层治理”的内涵与边界。加强基层治理体系和治理能力的意义主要体现在三个方面：一是基础性意义。基层与国家、基层治理与国家治理是整个治理谱系的两个核心构成，基层治理是国家治理的根基，支撑着国家治理的大厦。

二是试金石意义。国家治理成功与否、成效如何， 都要通过基层治理的成效来体现，可以说，基层治理是国家治理成效的试金石。多年来，在一些重大事件的治理上（如脱贫攻坚等）都体现了基层治理在其中的重要作用。

三是示范性意义。百花齐放式的基层治理探索和实践能够形成一系列有效的治理模式，可以为加快国家治理体系和治理能力现代化进程提供一批具有示范性、引领性、创新性的治理经验。

对于社会工作的发展来说，《意见》的出台将起到新一轮的推动作用。一是突出了社会工作与基层治理在目标对象上的内在契合性。基层治理的核心是人，根本目标在于不断解决人民群众急难愁盼的各类事项，以提升人民大众的幸福感、安全感、获得感。从本质上看，基层治理所关切的核心目标与社会工作的内在品质具有相通性

二是彰显了社会工作与基层治理在行动手段上的互补性。基层治理更多依赖于行政化手段，而社会工作更加注重发挥社会化机制的优势，可以在参与基层治理的政府治理、社会调节、居民自治“三位一体”治理体系中发挥重要调节作用和协同功能。

三是进一步提升了社会工作参与基层治理的合法性。《意见》作为国家最高层级的文件，无疑具有极高的权威性与正当性，其相关规定将进一步为拓宽社会工作参与基层治理提供制度空间和合法性基础。

《意见》的出台既是对基层治理的一次系统性阐释和指引，要求基层治理更加凸显治理效能，也为社会工作发展提供了重要契机 ；在基层治理进程中，社会工作以其独特的专业逻辑和社会化机制， 成为深化基层治理体系和治理能力的重要力量。

勾画中国特色基层治理体系图景

主持人

《意见》围绕“打造人人参与、人人尽责、人人共享的基层治理共同体”的总体要求，对如何充分发挥基层党组织的领导作用、基层政府的主导作用、基层群众性自治组织的基础作用和社会力量的积极作用，作出了系统部署。对于《意见》中描绘的中国特色基层治理体系图景您是如何理解的？

王思斌：

国家治理体系和治理能力现代化建设的本质是坚持和完善中国特色社会主义制度，它也是国家自我完善和发展的一项系统工程，需要动用大量人力物力资源、通过持久努力才能完成，必须由作为执政党的中国共产党来领导。在基层同样如此，必须发挥基层党组织的领导作用，这是中国特色基层治理体系的基本样态。

乡镇政府是我国政府体系的底层，也是党和国家政策具体落实的重要环节，上承党政决策，下连人民群众，必须在基层治理体系和治理能力现代化建设中负起主导责任。实际上，乡镇层级及其辖区的治理体系建设和运作是基层社会治理的关键，乡镇（街道） 既要加强自身建设，又要指导村（社区），提高其现代治理能力。这样，基层政府的主导作用是必然的。基层群众性自治组织即我们所说的村（社区）民委员会等群众自治组织，其基础作用不可忽视。这是因为 ：第一，这一级组织的运作有国家法律规定，必须接受党和上级政府的领导和任务委托，必须反映居民的合理要求，该环节十分关键 ；第二，村居“两委” 是整个治理体系的实际末梢，必须建设好 ；第三，村居“两委”直接面对群众，解决实际问题，基层治理能力在这里得以具体体现。由此看来，乡镇（街道）、村（社区）两个层次的治理体系和治理能力建设是关键， 关键的关键是乡镇（街道）干部、村（社区）干部的治理理念和治理能力。

社会力量在基层治理方面要发挥积极作用，但这要看党政系统留给社会组织发挥作用的空间，也要看社会力量的能力。我国当前对社会力量的界定还不是太清晰， 其进入城乡基层参与社会治理的途径还不是太畅通，这些问题在中国特色基层治理体系中要加以解决。

徐选国：

中国特色基层治理体系包括以下核心要素：一是领导核心。坚持党对基层治理的全面领导，把党的领导贯穿基层治理全过程、各方面，以加强基层党组织建设、增强基层党组织政治功能和组织力为关键。二是治理中心。坚持以人民为中心，以增进人民福祉为出发点和落脚点，回应人民群众的利益诉求。三是治理重点。以加强基层政权建设和健全基层群众自治制度为重点，以改革创新和制度建设、能力建设为抓手。四是治理内容。建立健全基层治理体制机制，推动政府治理同社会调节、居民自治良性互动，提高基层治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。五是治理目标。党建引领基层治理机制全面完善， 基层政权坚强有力，基层群众自治充满活力，基层公共服务精准高效，党的执政基础更加坚实，基层治理体系和治理能力现代化水平明显提高。在此基础上，基本实现基层治理体系和治理能力现代化，使中国特色基层治理制度优势充分展现。基层治理的目标最终是通向人民幸福感、获得感的提升，以及社会文明进步的状态。

应该说，党的领导体制、基层政府管理体制和社会参与机制共同构成中国特色基层治理的制度格局。

增强基层治理能力的方向和路径

主持人

《意见》除了提出增强基层党组织政治功能和组织力，还提出要增强乡镇（街道） 行政执行、为民服务、议事协商、应急管理、平安建设能力等。您认为基层治理能力主要体现在哪些方面？如何提升？

王思斌：

《意见》提出要增强乡镇（街道）的行政执行能力、为民服务能力、议事协商能力、应急管理能力和平安建设能力，关键扼要。行政执行是乡镇（街道）政府部门的主要职能，落实上级政策、制定本地政策并予以实施，是这一级政府的本分。行政执行力必须以增进人民利益为基础，执行政策要满足人民的需要，以解决其现实问题为准绳。政策执行力必须是好政策的执行力，它也与为民服务密切结合。

为人民服务是政府的首要职能，其他能力归根到底都是为人民服务。要切实增强基层干部为民服务的能力，在服务中获得群众的赞许和政治认同。基层工作十分辛苦，基层工作也比较难做。上级要理解基层干部的难处，整合相关任务，减少不必要的考核 ；要加强对基层干部包括村干部的政治和业务培训，要切实实现治理和服务资源往基层下沉。

徐选国：

《意见》从党的组织力、基层政权治理能力、“三治”能力、基层智慧治理能力四大板块对基层治理能力进行了系统性论述。

首先，党的组织力是关键。推进新时代基层治理现代化建设，最根本的就是加强党对基层治理的全面领导，发挥基层党组织战斗堡垒和党员先锋模范作用。

其次，基层政权治理能力是抓手。《意见》从增强乡镇（街道）行政执行、为民服务、议事协商、应急管理、平安建设五大能力方面论述了基层政权治理能力体系。

再次，自治、法治、德治治理能力是基础。《意见》用了两个专章分别阐释了基层群众自治制度、基层法治和德治建设的内容，是对村（社区）层面提出的要求。

最后，智慧治理能力是支撑。《意见》从基层智慧治理的规划建设、数据资源整合、应用场景拓展等方面阐述了智慧城市、智慧社区建设的思路，智慧治理能力最终体现在发挥科技赋能、科技向善的效能上。

任敏：


总体来说，基层治理能力可以从“秩序、生活、关系”三个维度来考量。以社区治理为例，第一是社区秩序，包括空间秩序和制度秩序 ；第二是社区生活，包括社区服务和社区氛围；第三是社区关系， 包括邻里之间和睦相处，社区多主体之间相互信任， 人际之间有联结感，人对社区有归属感。此外，治理的核心应该是基层多元主体参与共建共治共享。

对于如何提升基层治理能力，《意见》提到要自治、法治、德治以及信息技术（智慧）治，这里我想补充一个专业治。依赖专业力量是保证现代社会有序运转的一个特点，如通过社会工作服务满足人民对美好生活的需求，这就是一种提升基层治理能力的“专业治理。

构建基层治理中的服务格局

主持人

基层治理好不好，最终要体现在为人民服务上。《意见》要求优化村（社区）服务格局。市、县级政府要规范村（社区）公共服务和代办政务服务事项，由基层党组织主导整合资源为群众提供服务。在您看来，现代化基层治理中的服务格局应该是什么样的？

王思斌：

在现代化基层治理的服务格局中，市、县级政府要规范村（社区）公共服务和代办政务服务事项，由基层党组织主导整合资源为群众提供服务。

由基层党组织主导上面下拨的资源，并整合资源为群众提供服务，可以提高党组织的存在地位——村级组织可以“有钱办事”，进而会建立起基层党组织在乡村的中心地位，推进乡村振兴和经济社会协调发展。但是这些必须以基层党组织具有较强的为民服务能力为基础。现在的村“两委”人员少，妇女、青年组织名存实亡， 其他村民组织少而无力，所以农村怎样承接和实施公共服务和社会服务还是存在问题的。另外，由基层党组织主导整合资源为群众提供服务要求基层党组织政治站位高、思路清楚、清正廉洁、有整合服务的能力。

在此，要解决基层党组织的权力观还是服务观的问题。一是加强对基层党组织成员的整合资源、为民服务的培训；二是在村（社区）建立相应的服务体系并考虑人力资本的限制；三是整合乡镇公共服务和社会服务资源与任务，将整合了的服务向村庄延伸，由乡镇相关部门带领和指导村级服务；四是建立村级民主机制、村务公开，反映村民需求，监督服务效果。

徐选国：

《意见》对村（社区）服务格局作出了系统部署。在制度建设方面，要研究制定社区服务条例， 编制城乡社区服务体系建设规划，完善支持社区服务业发展政策，推进社区服务标准化；在机制建设方面，要优化乡镇（街道）政务服务流程，加强村（社区）综合服务、兜底服务能力建设，强调实施政府购买社区服务；在设施建设方面，要推进城乡社区综合服务设施建设，将综合服务设施建设纳入国土空间规划之中 ；在队伍建设方面，要加强城乡社区服务人才队伍建设，引导高校毕业生等从事社区工作，提高社区服务人才专业化、职业化水平。

除了基本的政务服务、生活服务以外，结合目前国家层面推进的乡镇（街道）社会工作站建设，可以加强社会工作对社会福利、纠纷调解、应急处置等领域的服务供给，通过推动基层社会服务体系构建、不断拓宽社会工作参与基层治理的渠道，发挥社会工作促进基层治理效能的专业服务优势，实现基层治理社会化、专业化目标。

任敏：


在我看来，这个服务格局应该是多主体力量、多群体对象、多层次内容、高质量要求。多主体力量。《意见》指出“政府购买社区服务，鼓励社区服务机构与市场主体、社会力量合作”，此外还有群众互助服务、自我服务等，这意味着在基层社会服务中，要注重多元主体合作提供服务。在这个多主体合作的框架中，社工承担了重要的专业中介角色。多群体对象。这是指社会服务主要关注群体性的需求，如经济困难群众、孤老人群、残疾人群以及儿童群体等。多层次内容。这是指《意见》提及的基层服务包括政务服务、公共服务、特定人群的关爱服务、公共卫生保障服务，覆盖了从兜底保障到促进群众生活便利、保障公共健康的多层次内容。

高质量要求。《意见》提出的“社区服务标准化”“精细化服务”“有效服务”等，都是指不仅要有服务投入，而且要注意服务投入方式的精细化、标准化，从而追求有效的服务结果。我认为可以在实践层面补充一个“人文化”服务，即过程的人文化、亲民化。加入人文服务后，结果上不仅能提供有效服务，还会产出令群众满意的服务。

来源：《中国社会工作》2021年8月上刊，转载请注明来源

END

责编：徐蕴

制作：汪昊

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